Visie

De doelstelling van het grondbeleid van de gemeente Zwolle is het ondersteunen van de ruimtelijke ontwikkeling van de stad. Zij zet daarbij instrumenten in om bij te dragen aan een evenwichtige en duurzame ontwikkeling van Zwolle in kwantiteit en kwaliteit. Daar waar mogelijk levert het een bijdrage aan het realiseren van maatschappelijke of financiële meerwaarde / waardecreatie en behoud van waarde voor de stad. Het streven is om uitvoering te geven aan situationeel grondbeleid: afhankelijk van de situatie bepalen wij als gemeente onze werkwijze en rolneming. Dat vraagt om een integraal handelingsperspectief. Dit moet ruimte en tegelijkertijd ook richting bieden. Zodoende kunnen wij per initiatief / project beredeneerd kiezen welk type beleid wordt gevoerd. Hierbij maken we gebruik van een menukaart (zie hierna). Naast inhoudelijke beleidskaders is het reëel dat ook expliciet financiële kaders meesturend zijn. Er zijn immers grote financiële belangen gemoeid met bijvoorbeeld al ingenomen grondposities. Zaken kunnen dus sterk verschillen al naar gelang een nieuwe situatie zich aandient waarbij de gemeente geen grond heeft versus een situatie waarbij de gemeente wel grond heeft. Bij het situationeel selecteren van een ontwikkelstrategie voor een specifiek project of gebied zijn de parameters ‘doel/prioriteit’ en ‘grondposities’ nuttig. De eerste wordt bepaald vanuit diverse strategische beleidskaders zoals bijvoorbeeld een omgevings-, ontwikkelings- of gebiedsvisie. De tweede wordt bepaald vanuit de feitelijke financiële en juridische grondpositie. Een korte toelichting op de menukaart en de overwegingen is als volgt:

Overgaan tot actief handelen

We gaan over tot actief handelen als:

• Wij hoge prioriteit geven aan de beoogde ontwikkeling.
• Wij de benodigde gronden in handen hebben en tot ontwikkeling willen (laten) brengen (= bijvoorbeeld overgaan tot pitch, prijsvraag, open uitnodiging, of tender/aanbesteding, concessie).
• Wij de benodigde gronden in handen hebben en bijvoorbeeld in verband met risico en expertise dit samen met de markt tot ontwikkeling willen brengen (bijvoorbeeld via een PPS of een ‘open raamovereenkomst).
• Wij de grond hebben maar de markt de gronden en ontwikkeling niet van ons wil over wil nemen om de beoogde ontwikkeling te realiseren (= gemeentelijke zelfrealisatie).

Als wij kiezen voor het laten realiseren van de beoogde doelen door de partijen en actoren in de markt en maatschappij kunnen we kiezen voor:

• Geheel de regie nemen en overgaan tot tenderen / aanbesteden van de gewenste ontwikkeling.
• Een volwaardige PPS-samenwerking.

Ook hier wordt in feite ‘actief-faciliterend’ gehandeld: binnen ruime kaders wordt de markt en maatschappij ruimte geboden om invulling te geven aan de beoogde doelen. Dit kan bijvoorbeeld door open uitnodigingen te doen via pitches, prijsvragen. Dit kan daarna overigens alsnog leiden tot grondverkoop, PPS of een concessie. Ook is de inzet mogelijk van grond-beleidsinstrumenten zoals (dynamische) erfpacht, ingroeimodellen.

Overgaan tot verkopen / ’actief-faciliterend’ handelen

Overgaan tot verkopen / ’actief-faciliterend’ handelen als:

• Wij een lage tot geen prioriteit geven aan een ontwikkeling.
• Wij de grond in handen hebben.

In dit geval verleiden wij idealiter de markt om de gronden van ons over te nemen. Dit zal doorgaans vooral slagen vanuit partnerschap met de markt. Ook dit kan bijvoorbeeld door het uitschrijven van prijsvragen, open calls, etc. Het uitschrijven van tenders / aanbestedingen ligt minder voor de hand: er is immers geen gemeentelijke prioriteit in het geding. Een concessiemodel is wel goed mogelijk afhankelijk van de marktinteresse. In deze situaties komt ook het spectrum van het mogelijk maken van tijdelijke bestemmingen, het verleiden van partijen via ingroei prijzen, dynamische erfpacht, etc. aan de orde.

Overgaan tot meewerken / faciliteren (‘passief-faciliteren’)

We gaan over tot meewerken / faciliteren (‘passief-faciliteren’) als:

• Wij een lage tot geen prioriteit geven aan de ontwikkeling.
• Wij niet de grondposities in handen hebben.

Initiatieven vanuit de markt zijn welkom, maar wij sporen de markt niet actief aan om een ontwikkeling op te pakken. We ondersteunen als nodig en daar dient de markt dan ook voor te betalen. De markt is leidend. In geval de ontwikkeling echt conflicteert met onze gemeentelijke geformuleerde doelen, kunnen wij de ontwikkeling belemmeren via het publiekrechtelijk instrumentarium c.q. de bevoegdheden van College en Raad. Bijvoorbeeld als een ontwikkeling niet past binnen een bestemmingsplan, hoeven wij verder geen medewerking aan de ontwikkeling te verlenen.

Overgaan tot aankopen / ‘actief-faciliterend’ handelen

We gaan over tot aankopen / ‘actief-faciliterend’ handelen als:

• Wij hoge prioriteit geven aan de ontwikkeling.
• Wij de grond en regie in handen willen krijgen als de markt niet tot actie overgaat of geen medewerking wil verlenen (= overgaan tot aankopen of onteigenen).
• Wij de benodigde gronden niet in bezit hebben en ook niet willen/kunnen krijgen (= overgaan tot ‘actief-faciliteren’, verleiden).

De gemeente kan ‘actief-faciliterend’ inzetten op realisatie van de beoogde doelen. Als we de regie ook financieel willen en kunnen pakken, dan kan er zelfs worden aangekocht of geparticipeerd (bv. via PPS). Het ligt echter meer voor de hand over te gaan tot het ‘makelen en schakelen’. Wij kunnen onze externe kanalen inzetten om partijen en gebruikers bij elkaar te brengen via ons account-, proces-, project-, gebieds- en wijkmanagement . Ook kunnen we nadrukkelijk overgaan tot functieregie om de beoogde doelen in samenwerking met de marktpartij te bereiken. De verdere invulling van het plan kan aan de markt worden overgelaten. Hiermee wordt bedoeld dat wij geen uitgebreide lijst met eisen moeten opstellen maar ons beperken tot een aantal inhoudelijke ‘outcome’-doelstellingen; een kader met minimum eisen of enkele punten die absoluut niet de bedoeling zijn. Op deze manier wordt binnen deze kaders ruimte en zekerheid geboden aan de markt. Hierover maken wij dan meebewegende / flexibele afspraken die door de tijd heen worden herijkt.

(De figuur geeft een schematische weergave van de vier typen grondbeleid en de mogelijke opties waarop de gemeente het betreffende type grondbeleid kan uitvoeren)

Bij het selecteren van een ontwikkelstrategie voor een project of gebied zijn twee parameters relevant. De eerste is de parameter ‘doel/ prioriteit’ die wat zegt over de mate waarin de gemeente regie en risico wenst te nemen op de beoogde ontwikkeling. Dit wordt bepaald vanuit de vastgestelde beleidskaders zoals de Omgevingsvisie of een vastgestelde gebiedsvisie. Daarnaast is ook de parameter ‘grondposities’ relevant. Deze maakt inzichtelijk of wij als gemeente grond in eigendom hebben of niet. Deze parameter wordt bepaald op basis van de financiële of juridische grondpositie.

De Omgevingsvisie is de toekomstvisie voor de gemeente Zwolle. Hierin staan strategische keuzes voor de fysieke leefomgeving voor de lange termijn. De Omgevingsvisie is een nieuw instrument en het kost tijd om deze in samenspraak met inwoners, ondernemers en studenten op te stellen. Dit eerste deel formuleert de kernopgaven en de ambities voor een verdere uitwerking in deel 2. De complete Omgevingsvisie wordt uiteindelijk het afwegingskader voor de verschillende ruimtelijke ontwikkelingen in de stad. De paragraaf grondbeleid zal hierop anticiperen en een visie geven hoe de doelstellingen van de ruimtelijke programma’s, zoals ze staan opgenomen in de begroting onder de programma’s Ondernemende en Levendige stad (programma 5) en Toekomstgerichte stad (programma 6) kunnen worden gerealiseerd. Dat zal jaarlijks gebeuren met het aanscherpen, bijstellen en optimaliseren van de paragraaf grondbeleid, zodat het de dynamiek van de stad optimaal kan faciliteren.

Duurzaamheid

Met het coalitieakkoord 2018 - 2022, waarin de koers ”Op weg naar Zwolle in 2030” is uitgezet, is duurzaamheid in beleid omgezet. Er is sprake van een omvangrijke opgave voor de stad. In 2030 zien wij een duurzame stad, die zichzelf kan dragen, dus minder afhankelijk en meer zelfvoorzienend is. Een groene stad die is toegerust op een veranderend klimaat. Het college stelt met het coalitieakkoord (de periode 2018 - 2022) de duurzame groei en ontwikkeling van de stad centraal. Duurzaamheid is een uitgangspunt bij al ons handelen. Dus, de komende jaren zullen we daarom, daar waar mogelijk nieuwe initiatieven ondersteunen, ontwikkelingen de ruimte geven en waar nodig zelf het voortouw nemen. Het grondbeleid kan hierin een belangrijke rol gaan spelen. Uitgangspunt is dat ontwikkelingen toekomstbestendig worden uitgevoerd. Daarmee wordt niet afgewenteld op andere gebieden en wordt geen extra hypotheek gelegd op de stad. Waar mogelijk willen we nieuwe ontwikkelingen laten bijdragen aan duurzaamheidsopgaven voor aangrenzende gebieden en voor de stad als geheel, als dat op die manier kosten effectiever en slimmer kan.

Het is zaak om de eisen en wensen in de verkenningsfase van een project, zowel inhoudelijk alsmede financieel beargumenteerd, in beeld te brengen. Als gevolg van het toepassen van maatregelen op het gebied van energietransitie, klimaatadaptatie en circulaire economie kunnen zich financiële effecten zich voordoen. In geval van een onhaalbare stapeling van eisen of bij conflicterende eisen moeten keuzes worden gemaakt. Dit vraagt transparantie en specifieke besluitvorming van de Raad.
Bij actief grondbeleid zullen de toekomstige beleidskaders op het gebied van klimaat, energie en wellicht circulair zoals in de begroting zijn opgenomen, de basis vormen voor de programma’s van eisen (PvE) van de projecten.
Bij facilitair grondbeleid (waarbij de gemeente geen opdrachtgever is) worden de basiseisen op het gebied van duurzaamheid in de bestemmingsplanprocedure opgenomen. Waar mogelijk kan de initiatiefnemer worden verleid tot een hoger duurzaamheidsniveau. In alle gevallen geldt dat maatwerk mogelijk moet zijn, waarbij rekening moet worden gehouden met de belangen van de zakelijke partners in een gebied.