In de Perspectiefnota 2020 – 2023 gaven wij aan hoe het college de komende jaren werkt aan de toekomst van Zwolle. Hoe Zwolle de volgende stap zet in zijn ontwikkeling. En de sociale stad blijft die het nu is. In deze Begroting laten wij zien hoe we in 2020 invulling geven aan de plannen uit de Perspectiefnota 2020 - 2023. Investeringen die de aantrekkelijkheid van Zwolle vergroten en helpen om de ambitie om uit te groeien tot  de vierde economische topregio van Nederland waar te maken.

Om het sociale karakter van Zwolle te behouden en waar mogelijk te versterken,  gaan we in 2020 verder met onze hervormingsagenda. Uitgangspunt hierbij is dat er een goede balans is tussen kwaliteit, maatwerk, toegankelijkheid en kostenbeheersing. Concreet zetten we onder andere in op de collectivisering van voorzieningen,  bijvoorbeeld via herinrichting van de dagbesteding, en jeugdzorg zo dicht mogelijk bij huis leveren. Dat laatste betekent minder jeugdhulp in het topsegment en meer nadruk op de relatie onderwijs-jeugdhulp.

Zoals in de Perspectiefnota 2020 – 2023 is aangekondigd investeren we de komende jaren veel in de strategische opgaven waar we als stad de komende jaren voor staan. Dan gaat het om opgaven als energietransitie, klimaatadaptatie, human capital agenda, de ontwikkeling van het centrumgebied en mobiliteit. Voor wat betreft de energietransitie gaan we in 2020 verder met het opstellen van warmteplannen voor Holtenbroek en Aa-landen. In Berkum gaan we door met de voorbereiding van de uitvoering van Berkum Energieneutraal. Er wordt gewerkt aan de realisatie van diverse zonneparken en windmolenpark Tolhuislanden. Om te bouwen aan een klimaatbestendige toekomst voor Zwolle werken we verder aan de uitvoering van de Zwolse Adaptatie Strategie. Binnen de human capital agenda ligt in 2020 de nadruk op de uitvoering. Waarbij we hopen dat naast het Rijk zich via een regiodeal ook verbindt aan deze agenda.

We werken hard aan het versterken van het centrumgebied. Dan doen we door verder te gaan met de gebiedsontwikkeling Spoorzone / Hanzeland, de uitvoering van diverse projecten in de Spoorzone (zoals de bouw van de ondergrondse fietsenkelder). In de binnenstad zijn in 2020 het Broerenkwartier en het gebied rond de Luttekestraat en de Blijmarkt speerpunten.

Naast uitwerking van voorstellen uit de Perspectiefnota bevat deze begroting een aantal voorstellen over onderwerpen waar we bij de Perspectiefnota nog geen besluit over hadden genomen. Zo investeren we komende jaren in wonen en zorg. Om te komen tot een passend woonaanbod en passende zorg is een stevige regierol van de gemeente nodig. Ook stellen we voor om een bijdrage beschikbaar te stellen om Allemaal Zwolle in staat te stellen te komen tot de inrichting van een erfgoedhotspot in het nieuwe belevingscentrum.

Als gemeente zijn we niet de enige die werk maakt van de toekomst van Zwolle. Veel partijen herkennen de kansen en mogelijkheden die Zwolle en de regio bieden. Wij nodigen deze partijen uit om samen met ons te investeren in de toekomst van Zwolle. Zo willen we graag met de provincie bouwen aan de Overijssel. En als Regio Zwolle proberen we het Rijk zich te laten verbinden aan een regiodeal. Daarnaast willen we een duidelijke plek in de nieuwe omgevingsvisie van het Rijk (NOVI). Dat past bij de groei die Zwolle doormaakt en de potentie die stad en regio hebben. Het is wat dat betreft het moment van Zwolle. De kansen en de mogelijkheden zijn aanwezig om de volgende stap te zetten. Een stap in kwaliteit, aantrekkelijkheid en stedelijkheid. Met behoud van de sociale kracht van Zwolle. De komende periode gaan we onderzoeken welke kansen er liggen. Ook op de wat langere termijn. Daarbij bouwen we voort op de ideeën en ambities uit de Omgevingsvisie, die we in 2020 willen afronden. In dit proces zien wij een belangrijke rol van de raad. De resultaten van dit traject zullen een plek krijgen in de Perspectiefnota 2021 – 2024.

In vergelijking met de Perspectiefnota 2020 - 2023 is het financieel perspectief verbeterd. Die verbetering zit vooral in de structurele ruimte in de begroting. We weten dat de komende jaren nog forse investeringen nodig zijn om de verwachte groei te faciliteren en onze ambities waar te maken.  Daarbij komt dat het financiële perspectief ook veel onzekerheden en risico’s kent. Onzekerheden die bijvoorbeeld zitten in het rijksbeleid en in de gevolgen van de PAS-uitspraak van de Raad van State. Ook de ontwikkelingen in het sociaal domein kennen onzekerheden. Dat alles maakt dat wij vasthouden aan ons behoedzame en solide financiële beleid.

Financieel perspectief

Financieel gaat het goed in Zwolle. Er is sprake van een structurele en incidentele begrotingsruimte. Het weerstandsvermogen om risico’s op te vangen is op peil en er is ruimte voor een pakket aan bestedingsvoorstellen voor de verdere ontwikkeling van de stad. Maar we constateren ook dat de belangrijkste inkomstenbron (het gemeentefonds) niet stabiel is en ontwikkelingen rondom de stikstofproblematiek en de volumegroei en interventiemaatregelen in het sociaal domein reden zijn om behoedzaam met de beschikbare begrotingsruimte om te gaan. Daarnaast is ruimte nodig om toekomstige investeringen te financieren. Bij de komende Perspectiefnota zullen we mede op basis van de jaarrekening en actuele informatie over de risico’s het beleid voor de komende jaren verder vorm geven.

De Begroting 2020 sluit met een structureel overschot van € 4,1 miljoen en valt, vooral vanwege de compensatie van het Rijk voor de hogere uitgaven op jeugdhulp, behoorlijk hoger uit dan in het voorjaar werd verwacht. De structurele begrotingsruimte in 2023 bedraagt € 4,7 miljoen.
De incidentele bestedingsvoorstellen voor de jaren 2020 tot en met 2022 bedragen € 4,3 miljoen en verrekenen we met het voordelig structureel begrotingsresultaat in 2020. Het restantverschil ad € 0,2 miljoen onttrekken we aan de algemene concernreserve. Door de toevoeging van het voordelig berapresultaat 2019-2 (€ 3,7 miljoen) aan de algemene concernreserve neemt het weerstandsvermogen in de algemene concernreserve per saldo met € 3,5 miljoen toe. Hiermee komt de dekkingsgraad van het weerstandsvermogen uit op 87% (de normratio is 80%). De vrije incidentele bestedingsruimte bedraagt ruim € 13 miljoen en is ongewijzigd gebleven ten opzichte van de Perspectiefnota 2020 - 2023.

Structureel

Toelichting resultaat begroting ten opzichte van de Perspectiefnota
Na de Perspectiefnota hebben zich diverse autonome ontwikkelingen voorgedaan met een positief effect op de structurele begrotingsruimte. In de jaren 2020 en 2021 heeft de compensatie van het Rijk voor de hogere jeugduitgaven een extra positief effect. In 2022 valt de compensatie weg. Wel vindt er onderzoek plaats naar mogelijke structurele compensatie vanaf 2022, maar de besluitvorming daarover wordt aan het toekomstige kabinet (2021) overgelaten. Verder zijn de overige uitkomsten van de mei- en septembercirculaire in het meerjarenperspectief verwerkt. Via afzonderlijke informatienota’s hebben wij u over de uitkomsten geïnformeerd. In de informatienota van de meicirculaire hebben we aangegeven bij de begroting te bepalen of de geraamde opbrengstraming vanuit het btw-compensatiefonds naar beneden zal worden bijgesteld. Gezien de onzekerheid over de toekomstige ontwikkeling van de ruimte in het btw-compensatiefonds volgen wij het landelijk (Rijk en provincies) advies door de opbrengstraming te ramen op basis van de meest recente gerealiseerde ruimte in het btw-compensatiefonds. Dit betekent een verlaging met circa € 2 miljoen naar € 0,3 miljoen.  

Het tekort op de bijstand (BUIG) neemt toe en de gevolgen van het nieuwe cao vallen iets nadeliger uit dan vooraf ingeschat.  Verder zien we dat de groei van Zwolle zich uit in een volume toename van de OZB en het gemeentefonds. Ook de prijsindex valt op basis van de berekeningen van het Centraal Planbureau lager uit dan in de Perspectiefnota meegenomen en zien we dat de externe rentetarieven laag blijven.

Onderstaand een totaaloverzicht van autonome mutaties:

De structurele bestedingsvoorstellen bedragen € 0,3 miljoen en zijn hier toegelicht.

Ruimte voor risico’s en toekomstige investeringen
De structurele begrotingsruimte houden we beschikbaar omdat er enerzijds (grote) onzekerheid is over de ontwikkelingen omtrent de herverdeling van het gemeentefonds, het sociale domein en de stikstofproblematiek. Anderzijds zien we dat er in de toekomst grote investeringen op de gemeente af komen en dat we hier ruimte voor moeten reserveren. Bij de komende Perspectiefnota verwachten wij meer inzicht te hebben in de mate van onzekerheid van de genoemde ontwikkelingen en zullen we het beleid voor de komende jaren verder vorm geven.

Tot de grote risicoposten behoren onderstaande ontwikkelingen, die in sommige gevallen mogelijk ook een kanspost kunnen zijn.

• Zorguitgaven Wmo en jeugd: de zorguitgaven blijven toenemen. Bij de Wmo mede veroorzaakt door de invoering van het abonnementstarief en het sociale beleid. Het gevolg is dat de beschikbare concernposten voor volumegroei 2020 (nagenoeg) volledig op gaan aan de doorwerking van de volumegroei uit 2018 / 2019. Vanaf 2020 staan er met name bij jeugd behoorlijk besparingsbedragen ingeboekt. Er is een reëel risico dat de thans beschikbare budgetten ontoereikend zijn.  
• Structurele compensatie jeugduitgaven: op z’n vroegst zal er in de loop van 2021 duidelijkheid ontstaan over een eventuele compensatie. De beslissing over de eventuele compensatie wordt aan het nieuwe kabinet overgelaten. In het financieel perspectief anticiperen wij niet op een mogelijke compensatie.
• Door het strakke financiële uitgavenkader bij het rijk is het risico op onderbenutting van de geraamde rijksbudgetten groot, met als mogelijk gevolg minder definitief accres dan geraamd.
• Herverdeling gemeentefonds 2021: In het voorjaar van 2020 verwachten wij een indicatie te krijgen over de gevolgen van de grootscheepse herverdeling van het gemeentefonds. In de meicirculaire 2020 verwachten wij de definitieve effecten te zien.
• De ontwikkeling omtrent de stikstofproblematiek (PAS) kunnen ook behoorlijke effecten hebben op diverse begrotingsposten die gevoelig zijn voor ontwikkelingen in de bouw. Bijvoorbeeld het gemeentefonds (accres, minder woningen / inwoners), OZB, bouwleges, grondexploitaties.

Op termijn verwachten we een omvangrijke investeringsvraag. Daarvoor is het nodig ruimte in ons begrotingsperspectief te reserveren. Te denken valt aan investeringen in de onderwijshuisvesting, het centrumgebied (Spoorzone/Binnenstad), mobiliteit, stedelijke ontwikkelingen, energie en klimaatprojecten. In hoeverre de aanvraag voor de Regio Deal een beslag gaat leggen op de toekomstige begrotingsruimte is thans nog niet duidelijk.

Overzicht interventiemaatregelen sociaal domein en  concernposten volumegroei Wmo en jeugd.
Het overzicht besparingen via interventiemaatregelen in het sociaal domein is geactualiseerd door de restanttaakstelling in 2020 ad € 0,5 miljoen voor € 0,25 miljoen in te vullen door de hogere besparing op thuisondersteuning vanwege de nieuwe vorm van contractering. Daarnaast zien we mogelijkheden om € 0,25 miljoen op het budget beschermd wonen te besparen doordat we meer inkomsten van het Rijk ontvangen. Via de halfjaarrapportage sociaal domein wordt u inhoudelijk over de interventiemaatregelen geïnformeerd.

Van de totaalopgave van € 11,1 miljoen is de jaarschijf 2019 ad € 4,0 miljoen nagenoeg geheel gerealiseerd. Voor 2020 is een aanvullende opgave van € 2,1 miljoen geraamd. Voor het geval de (interventie) maatregelen later of minder financieel rendement opleveren houden wij de zogenaamde structurele behoedzaamheidsmarge sociaal domein aan van € 2,5 miljoen.

#    De besparing op passende jeugdhulp/topsegment loopt in 2024 op naar € 2,5 miljoen.
##    De besparingen hangen samen met de vervolginvesteringen in preventie jeugd en toegang jeugd. In 2024 loopt de

besparing op tot € 0,9 miljoen.

###    Jaarlijks zullen we beoordelen of de resterende jaarverschillen via voordelen op de diverse maatregelen kan worden

ingeboekt of via inzet van de beschikbare behoedzaamheidsmarge.

Voor volumeontwikkelingen in de jeugd- en Wmo- uitgaven houden we conform eerdere afspraak jaarlijks budget beschikbaar in de meerjarenraming, evenzo voor mogelijke volumegroei vanwege de aanzuigende werking vanwege de invoering van het abonnementstarief in de Wmo.  Na inzet om de doorwerking van het verwachte volumegroei 2019 op jeugd en Wmo-verstrekkingen op te vangen resteren de volgende bedragen.

Incidenteel

De incidentele bestedingsruimte wordt vooral bepaald door beschikbare middelen in de reserve incidentele bestedingen, het Stadsontwikkelfonds en de jaarlijkse resultaten uit de jaarrekening, grondexploitaties, beleidsrapportages en benodigde weerstandsvermogen. Onderstaand wordt achtereenvolgens ingegaan op de actuele ontwikkelingen, het benodigde weerstandsvermogen en de vrije ruimte in de reserves ten behoeve van toekomstige bestedingen en / of investeringen.

A. Actuele ontwikkelingen

Via het voordelig resultaat van de beleidsrapportage 2019-2, het overschot op de structurele begroting 2020 en het pakket aan incidentele bestedingsvoorstellen van  € 4,3 miljoen nemen de incidentele middelen per saldo met € 3,5 miljoen toe. Het saldoresultaat voegen we toe aan de algemene concernreserve ter versterking van het weerstandsvermogen. Bij de behandeling van de Perspectiefnota 2021 - 2024 begin volgend jaar zal een actualisering plaatsvinden van het benodigde weerstandsvermogen en eventuele verrekening met de reserve incidentele bestedingen.

Het pakket aan incidentele bestedingsvoorstellen voor de jaren 2020 tot en met 2022 bedraagt € 4,3 miljoen en zijn hier toegelicht. Het bedrag wordt toegevoegd aan de reserve incidentele bestedingen, van waaruit de aanwending van de middelen voor de uitvoering van de voorstellen zal plaatsvinden.

B.   Weerstandsvermogen
In de nota risicomanagement en weerstandsvermogen is een normratio afgesproken van 0,8. Dit betekent dat 80% van de risico’s afgedekt zijn door het beschikbare weerstandsvermogen (lees algemene concernreserve plus post onvoorzien) . Daarnaast is afgesproken dat geen directe actie nodig is ingeval de ratio zich tussen de 60% en 100% bevindt.  

De meest actuele risico-inventarisatie geeft aan dat het gewogen risicobedrag (in totaal € 34,8 miljoen) iets hoger ligt dan in het voorjaar. Hierdoor daalt de weerstandsratio naar 77%. In het geactualiseerd risicobedrag is echter geen bedrag opgenomen vanwege de remmende ontwikkelingen in de bouw naar aanleiding van de stikstofproblematiek. Dit omdat deze niet zijn te kwantificeren. Door de toevoeging van € 3,5 miljoen aan de algemene concernreserve neemt de weerstandsratio toe tot 87%, om zo het verhoogde risico op te vangen.

C.   Beschikbare incidentele bestedingsruimte
In het Stadsontwikkelfonds en de reserve incidentele bestedingen is € 13,7 miljoen aan vrije ruimte beschikbaar voor toekomstige bestedingen c.q. investeringen. Dat is als volgt opgebouwd:

• Stadsontwikkelfonds: 1,7 miljoen
• Reserve incidentele bestedingen: 12,0 miljoen   

Totaal beschikbare incidentele bestedingsruimte: 13,7 miljoen

Daarnaast verwachten we dat de MPV 2020 met een voordelig resultaat zal afsluiten. Het definitieve resultaat zal begin 2020 worden bepaald en worden betrokken bij de afwegingen in het kader van de Perspectiefnota 2021 - 2024.