Vooruitblik op de ontwikkelingen

Omgevingsvisie
De in voorbereiding zijnde Omgevingsvisie “Mijn Zwolle van morgen 2030”, waarvan deel 1 met de kernopgaven en topambities op 30 oktober 2017 door de Raad is vastgesteld geeft samen met het collegeprogramma en de beleidsdoelstellingen vanuit de begroting richting aan het te voeren grondbeleid voor de aankomende jaren. Daarbij wordt elke ruimtelijke ontwikkeling getoetst aan onderstaande kernopgaven en topambities.

• Zwolle versterkt en benut het menselijk kapitaal van de stad;
• Zwolle behoudt en versterkt haar ruimtelijke, cultuurhistorische en landschappelijke kwaliteiten
• Zwolle versterkt haar stedelijkheid, wordt nationaal en internationaal aantrekkelijker en bestendigd zo haar (economische) toppositie als regio;
• Zwolle is in 2050 klimaatbestendig en energieneutraal;
• Zwolle nodigt uit om samen te werken aan vitale, solidaire, gezonde en duurzame stadsdelen.

De wereld verandert snel; het is dan ook vanzelfsprekend om bij de verdere uitwerking van het 2^e deel van de Omgevingsvisie goed te letten op de veranderende ontwikkelingen en trends, zoals het klimaat, de demografie en de digitale/technologische ontwikkelingen. Er wordt veel opgehangen aan de Omgevingsvisie en dat is op zich ook niet zo vreemd. Alle beleidsterreinen worden hier integraal met elkaar in verbinding gebracht. Ook het grondbeleid zal hier processtappen in gaan zetten, maar kijkt eerst naar de te realiseren opgave en zal daar dan vervolgens naar handelen. Dit om een zo groot mogelijke rol te kunnen spelen in het bereiken van doelstellingen, ambities en kernopgaven, binnen aanvaardbare risico’s. In relatie tot het grondbeleid worden nieuwe ruimtelijke initiatieven in een zo vroeg mogelijk stadium, volgens een checklist, op kansrijkheid ingeschat. Het initiatief zal langs de lat van de ambities uit beleid, strategische opgaven uit het college programma, visies en de sociaal economische behoefte worden gelegd. Hoe verhoudt het initiatief zich tot wet- en regelgeving en is het initiatief haalbaar, zowel financieel als planologisch / maatschappelijk? Ook wat de passende gewenste gemeentelijke rolneming en prioriteit is zal worden verkend.

Nieuwe uitleglocaties
Afhankelijk van de te maken keuzes in de Omgevingsvisie deel 2 met betrekking tot de schaalsprong, is er ook behoefte aan (enkele) nieuwe uitleglocaties. Het realiseren van een nieuwe locatie is omgeven met risico’s en onzekerheden en hoge (voor)investeringen, zowel in het plangebied, als in de omgeving ervan. De bovenwijkse infrastructuur kan aanzienlijk zijn, met de mogelijkheid van een forse gemeentelijke bijdrage. In de zoektocht en besluitvorming naar geschikte uitleglocaties zal nadrukkelijk ook naar de gemeentelijke totaalinvestering worden gekeken. Wat is de draagkracht en wat is aanvaardbaar per locatie?

Ontwikkelstrategie Wonen
De ontwikkeling van de woningmarkt in de afgelopen jaren geeft aanleiding tot het aanpassen c.q. aanscherpen van een tweetal uitgangspunten uit de Woonvisie 2017 te weten de verhouding inbreiding en uitbreiding van (50/50) en de prijssegmenten voor goedkoop, middelduur en duur. De aanpassingen zullen door de Raad worden bekrachtigd.
In de Ontwikkelstrategie Wonen, waarin diverse (deel)onderzoeken verder zijn uitgewerkt, is de strategische koers verder vormgegeven. De positionpaper van het Concilium over de toekomstige stedelijke ontwikkeling van Zwolle, waarbij een pleidooi wordt gehouden voor een schaalsprong in de groei van een kwalitatieve en inclusieve stad, zal ook worden ingebracht in het proces van de Omgevingsvisie deel 2.

Vastgoedontwikkelingen
De vastgoedmarkt is volop in beweging, waarbij het tekort aan arbeidskrachten en de stijging van de bouw- en ontwikkelingskosten zorgwekkend is en de productie (en mogelijke versnelling) van nieuwbouwwoningen de aankomende jaren in gevaar kan brengen. In de huidige markt blijft het aanbod sterk achter bij de vraag en lijkt de betaalbaarheid voor een aantal categorieën kopers niet meer realiseerbaar, wat voor een inclusieve stad onaanvaardbaar is. Bij locatie- en gebiedsontwikkelingen zal er dan ook nadrukkelijk gekeken worden in hoeverre kan worden bijgedragen aan de ambities en doelstellingen van de stad.

Wet en regelgeving
Gemeentelijk beleid is onderworpen aan wetgeving en dat geldt ook voor grondbeleid en gebieds- ontwikkeling. Deze wetgeving ondergaat de komende jaren wijzigingen.
De aanvullingswet Grondeigendom is bij de tweede kamer ingediend. De behandeling is voorzien na het zomerreces 2019. In de Aanvullingswet grondeigendom wordt een deel van de bestaande instrumenten voor grondbeleid samengebracht, vereenvoudigd, geharmoniseerd en geïntegreerd in het stelsel van het omgevingsrecht. Het gaat om de instrumenten die ingrijpen in het eigendomsrecht van de grond: voorkeursrecht, onteigening, herverkaveling en kavelruil in landelijk gebied. Het wetsvoorstel maakt ook kavelruil in stedelijk gebied mogelijk. Deze instrumenten worden toegevoegd aan de Omgevingswet. Verder wordt via de Aanvullingswet grondeigendom een aantal wijzigingen aangebracht in de bestaande regeling voor het kostenverhaal bij gebiedsontwikkeling. Deze regeling is al in de Omgevingswet opgenomen. Het doel van de wijzigingen is om het kostenverhaal te vereenvoudigen, te verbeteren en flexibeler te maken.
Ook rond staatssteunbeoordeling, aanbesteding, verslaggevingsregels is sprake van wetswijzigingen, dan wel jurisprudentie.

Een andere vraag die de komende tijd moet worden beantwoord is hoe een nieuw beleid gericht op waarde- en co-creatie zich verhoudt tot regelgeving (zoals het BBV). Het denken in maatschappelijke businesscases vraagt dat er creativiteit vanuit de gemeente nodig is in de uitleg, interpretatie en toepassing van regels. Alleen dan kunnen we werken aan een optimaal maatschappelijk resultaat.

De commissie BBV heeft de afgelopen periode de notitie Grondbeleid tot stand gebracht. De notitie is een samenvoeging en actualisering van de vier eerdere notities over grondexploitatie, faciliterend grondbeleid, nadere uitleg tussentijds winst nemen, en verwerken onderhandenwerk grondexploitatie. De notitie is met ingang van 2019 van toepassing. Er is geen sprake van nieuwe beperkende regelgeving.

Uitspraak Programma Aanpak Stikstof met risico’s
Op 29 mei 2019 heeft de Raad van State uitspraak gedaan over de mogelijke strijdigheid van het Programma Aanpak Stikstof (PAS) met de Europese Vogel- en Habitatrichtlijn. De Raad van State concludeert in het kort dat: “Het PAS is niet correct passend beoordeeld en in strijd met de Europese Vogel- en Habitatrichtlijn vastgesteld. Het Programma Aanpak Stikstof (PAS) mag daarom niet als basis voor toestemming voor activiteiten worden gebruikt”.
Op dit moment is het nog niet mogelijk exacte duiding te geven over de precieze gevolgen voor de gemeente Zwolle per individueel geval. Wel is duidelijk dat de uitspraak voor veel activiteiten consequenties kan hebben, waaronder vertraging van ruimtelijke projecten.

Veranderende kijk op grondbeleid
Onder het tabblad uitvoering van het grondbeleid is aangegeven dat het grondbeleid zich zal gaan ontwikkelen. Deze veranderingen moeten een plek krijgen binnen de toekomstige visie op het grondbeleid van de gemeente en de wijze waarop daaraan zal uitvoering worden gegeven. Buiten het financieel rendement zal er aandacht zijn voor het maatschappelijk rendement. Dat gebeurt vanuit een breed perspectief en met oog voor de kernopgaven en ambities. Bijvoorbeeld of een gebiedsontwikkeling bijdraagt aan een gezonde leefomgeving of aan meer werkgelegenheid. Dit maatschappelijk effect, met daarbij de bijbehorende kosten en opbrengsten, wegen we af tegen de financiële investering in een gebiedsontwikkeling. Het financiële resultaat is daarbij niet leidend bij een gebiedsontwikkeling, maar onderdeel van het integrale resultaat. In zo’n aanpak is het grondbeleid nog steeds een ondersteunend instrument. Dat gebeurt echter op een andere manier en met een andere, bredere betrokkenheid van de gemeente.

(De figuur geeft een schematische weergave van waarde thema’s binnen gebiedsontwikkeling en de confrontatie tussen financieel rendement en maatschappelijk rendement. De bron is het grondbeleid van de gemeente Eindhoven).

Bij ruimtelijke ontwikkelingen is er vanuit publieke verantwoordelijkheid minimaal een regisserende rol, echter kunnen expliciete afwegingen zijn om dit uit te breiden. Grondeigendom is geen noodzakelijke voorwaarde om invloed te kunnen hebben maar kan wel helpen om doelen te bereiken. Per project en per gebied in de stad willen we duidelijke kaders meegeven over wat we willen bereiken (publieke rol) en welke rol het grondbeleid hierin kan spelen. Dat leidt bovendien tot een heldere taakverdeling met de partijen in de stad, waarbij de opgave is om de maatschappelijke en financiële doelstellingen waar te maken, die breed binnen de stad Zwolle gedragen worden.

Aandacht voor en vormgeven aan de ‘maatschappelijke businesscase’
Wanneer het streven is een maximaal maatschappelijk rendement te behalen, binnen een optimaal financieel resultaat zal de traditionele grondexploitatie breder (met meer waarden die een rol spelen) en langer (de hele levenscyclus van een gebied telt mee) worden. Dit vraagt om een verkenning op welke wijze we maatschappelijke businesscases kunnen worden opgezet. Ook dit hoort bij het integraal handelingsperspectief van het grondbeleid. De keuzes die per locatie worden gemaakt worden zorgvuldig vastgelegd en ter besluitvorming aan de gemeenteraad van Zwolle voorgelegd, zodat voor iedereen duidelijk is op welke waarden is ingezet en hoe dat verder is vormgegeven.